Por: Carlos A. FERREYROS SOTO

Doctor en Derecho

Universidad de Montpellier I Francia.

cferreyros@hotmail.com

RESUMEN

En noviembre de 2022 la Comisión Europea publicó una Estrategia para los Drones 2.0 con el objetivo de convertir los sistemas de aeronaves no tripuladas UAS (por sus siglas en inglés) en elementos de la movilidad avanzada inteligente y sostenible del futuro aprovechando las posibilidades que ofrecen la digitalización, la electrificación de los nuevos vehículos aéreos eléctricos de tipo eVTOL (aeronaves eléctricas de despegue y aterrizaje vertical), la automatización y las oportunidades de innovación de la movilidad aérea en general.

De aquí a 2030, los drones pasarán a formar parte de nuestra vida cotidiana y proporcionarán servicios de emergencia, captación de imágenes, inspección, vigilancia y transporte de pasajeros y mercancías – también sin tripulación -, cuyas operaciones estarán totalmente automatizadas. Sin embargo, el panorama actual en cuanto a la normativa reguladora de los drones y las operaciones con drones varía entre los Estados miembros de la UE, lo que hace necesaria una armonización. Aplicar un enfoque armonizado facilitará la realización de operaciones transfronterizas y la innovación y creará unas condiciones de competencia equitativas para la industria en toda la UE.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción la Estrategia para los Drones 2.0 relativa a los UAS, adoptada por la Comisión y comparte sus objetivos de liberar todo el potencial de los UAS y garantizar su uso seguro y responsable.

Entre las Observaciones particulares, es esencial garantizar el alto nivel de seguridad física y de cíberseguridad de los drones, lo que a su vez permitirá garantizar, en particular, la seguridad nacional. Esto es aplicable, en primer lugar, a los componentes tecnológicos y de fabricación, que requieren procedimientos de contratación pública capaces de verificar la idoneidad de los proveedores, como indicó la Comisión Europea, por ejemplo, en el caso de las redes y los equipos 5G en su Recomendación de 26 de marzo de 2019, Cíberseguridad de las redes 5G (DO L 88 de 29.3.2019, p. 42).

A fin de acceder a normas similares y estándares europeos, las empresas, organizaciones públicas y privados interesados en asesorías, consultorías, capacitaciones, estudios, evaluaciones, auditorías 

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Estrategia para los Drones 2.0»

(Dictamen de iniciativa)

(C/2023/858)

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.            El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción la Estrategia para los Drones 2.0 relativa a los sistemas de aeronaves no tripuladas (UAS, por sus siglas en inglés) adoptada por la Comisión y comparte sus objetivos de liberar todo el potencial de los UAS y garantizar su uso seguro y responsable.

1.2.            El CESE destaca que el desarrollo del mercado de los drones requiere una planificación regional y local que tenga en cuenta la movilidad como servicio y aplique un enfoque multisectorial. Será necesaria la coordinación con las autoridades nacionales y locales pertinentes.

1.3.            El CESE considera que será necesaria una adecuada inversión pública y privada para poder ofrecer los servicios básicos.

1.4.            El CESE considera que la integración de las dimensiones terrestre, aérea y marítima podría convertirse en un factor importante del desarrollo territorial. El coste relacionado con la gestión del U-Space no debe imputarse a los actuales usuarios del espacio aéreo (compañías aéreas, operadores de aeronaves comerciales).

1.5.            El CESE destaca que es esencial garantizar el alto nivel de seguridad física y de ciberseguridad de los drones, lo que a su vez permitirá garantizar, en particular, la seguridad nacional. La ciberseguridad también debe evitar el pirateo informático de las comunicaciones de los UAS, que tendría como resultado el uso malintencionado o el control de estos sistemas. La protección de los sistemas de comunicación de los UAS contribuye a mantener la integridad y la seguridad del espacio aéreo urbano.

1.6.            El CESE subraya que es posible prever —mediante promoción y financiación— una gestión cooperativa europea en materia de seguridad de la información, por ejemplo, una plataforma europea para la gestión de los datos de seguridad de los distintos agentes que participan en la nueva movilidad aérea, con el fin de gestionar los riesgos de ciberseguridad de conformidad con el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/203 de la Comisión (¹).

1.7.            El CESE considera esencial que se ponga rápidamente en pie una coordinación adecuada entre las autoridades responsables. A tal fin, los sistemas ya existentes de normas y reglamentos tendrán que interactuar para que la actividad de los drones se considere parte integrante de los diferentes sectores empresariales. Teniendo en cuenta la gobernanza multinivel, la Comisión debe adoptar directrices para orientar el desarrollo industrial.

1.8.            El CESE considera que, dado que es muy probable que la introducción de una nueva movilidad aérea afecte y cambie muchos aspectos de nuestra sociedad, para garantizar que se saque el máximo provecho de los beneficios y se gane la aceptación pública y política es preciso que la UE emprenda un amplio proceso que cimente la aceptación y en el que han de participar todas las partes interesadas, los sectores industriales y la ciudadanía. El objetivo es fomentar la comprensión, agrupar diversas perspectivas y generar un amplio apoyo que permita integrar las nuevas tecnologías de movilidad aérea, garantizando al mismo tiempo que estén en consonancia con las necesidades y aspiraciones de la sociedad.

2. Contexto general

2.1.            En noviembre de 2022 la Comisión Europea publicó una Estrategia para los Drones 2.0 con el objetivo de convertir los UAS en elementos de la movilidad avanzada inteligente y sostenible del futuro aprovechando las posibilidades que ofrecen la digitalización, la electrificación de los nuevos vehículos aéreos eléctricos de tipo eVTOL (aeronaves eléctricas de despegue y aterrizaje vertical), la automatización y las oportunidades de innovación de la movilidad aérea en general.

2.2.            De aquí a 2030, los drones pasarán a formar parte de nuestra vida cotidiana y proporcionarán servicios de emergencia, captación de imágenes, inspección, vigilancia y transporte de pasajeros y mercancías —también sin tripulación—, cuyas operaciones estarán totalmente automatizadas. Sin embargo, el panorama actual en cuanto a la normativa reguladora de los drones y las operaciones con drones varía entre los Estados miembros de la UE, lo que hace necesaria una armonización. Aplicar un enfoque armonizado facilitará la realización de operaciones transfronterizas y la innovación y creará unas condiciones de competencia equitativas para la industria en toda la UE.

2.3.            La Estrategia tiene como fin proporcionar un marco coherente para fomentar el desarrollo del mercado de los drones y las aeronaves de tipo eVTOL con dos objetivos: construir el mercado de servicios de drones de la UE y reforzar las capacidades y sinergias de la industria civil, la seguridad y la defensa europeas. Se han señalado diecinueve medidas emblemáticas.

2.4.      La Estrategia establece una visión de futuro para el desarrollo del mercado europeo de drones, que está basada en el marco de seguridad de la UE para el funcionamiento y el establecimiento de los requisitos técnicos de los drones y fija la manera en que Europa puede llevar a cabo operaciones comerciales con drones a gran escala, al tiempo que ofrece nuevas oportunidades en el sector (²).

Desde 2014 la Comisión ha venido sentando las bases de una política global de la UE en materia de drones. La legislación pertinente incluye el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 de la Comisión (³), el Reglamento Delegado (UE) 2019/945 de la Comisión (⁴) y los Reglamentos de Ejecución de la Comisión (UE) 2021/664 (⁵), (UE) 2021/665 (⁶) y (UE) 2021/666 (⁷).

2.5.            Desde 2003, la UE ha invertido casi 980 millones EUR en el desarrollo o el uso de drones para aplicaciones innovadoras y ha financiado 320 proyectos de drones.

3. Observaciones generales
4. Servicios prestados por drones

3.1.      Se utilizarán drones para prestar numerosos servicios a una serie de usuarios finales civiles y militares. Las operaciones aéreas con drones abarcarán servicios de emergencia, inspecciones y operaciones de vigilancia e incluirán la recogida de datos y la entrega de mercancías. Los servicios innovadores de movilidad aérea, como los taxis aéreos, empezarán a prestar servicios regulares de transporte de pasajeros, inicialmente con un piloto a bordo, pero con el objetivo último de automatizar completamente las operaciones. Los servicios de drones incorporarán o complementarán eficazmente los actuales sistemas de transporte y contribuirán a descarbonizarlos.

El «Plan de acción sobre las sinergias entre las industrias civil, de la defensa y espacial», aprobado en febrero de 2020, ya subrayó la importancia de las sinergias entre las industrias de drones civil y de la defensa.

3.2.            A medida que avanza la tecnología de los drones, estas aeronaves son cada vez más frecuentes y asequibles, lo que da lugar a debates que sopesan sus beneficios frente a nuevas inquietudes éticas y jurídicas. Otrora reservados en exclusiva para un uso militar, los drones son ahora relativamente habituales (⁸).

1. Retos asociados a los UAS

3.3.            El reto de los próximos diez años consistirá en introducir nuevos productos que tengan un bajo impacto medioambiental y garantizar al mismo tiempo unos niveles de protección pública adecuados.

3.4.            Es difícil regular el vuelo de los drones pequeños, que se venden por miles al año y pueden adquirirse fácilmente. Sin embargo, aunque sean pequeños, estos drones presentan riesgos considerables para la seguridad de las instalaciones en tierra, como los depósitos de combustible. Hasta la fecha no se han producido accidentes graves, pero se ha constatado que ciertos delincuentes se sirven de los drones para introducir artículos ilegales en las cárceles. La Comisión debe ir supervisando, a lo largo del tiempo, la adecuación a las circunstancias de las normas de privacidad y de los sistemas de seguros.

3.5.      Las autoridades gubernamentales han intentado superar estos retos con una regulación adecuada (⁹), pero hay muy pocos marcos normativos nacionales en vigor. No obstante, existen muchas normas y reglamentaciones sobre la titularidad de los UAS, y los cuerpos de seguridad ya utilizan diferentes tecnologías para poner fin a los UAS malintencionados: entre las opciones se cuentan el barrido de señales y la captura y derribo de tales UAS.

El mercado mundial de drones civiles y militares alcanzó un valor de 4 000 millones USD en 2015 y se encuentra en pleno auge. Un informe del Senado de Estados Unidos estimó en 2017 que el mercado alcanzaría los 14 000 millones USD en 2025 y un instituto especializado (¹⁰) ha augurado una cifra de 72 000 millones USD para 2028, con una tasa media de crecimiento anual del 14,4 %.

3.6.            Los costes de gestión del U-Space no deben imputarse a los actuales usuarios del espacio aéreo (compañías aéreas, operadores de aeronaves comerciales). Estas actividades deben mantenerse completamente separadas, cerciorándose de que se aplica el «principio de pago por parte de los usuarios»: las compañías aéreas pagan por los servicios que reciben de los proveedores de navegación aérea, por lo que los operadores de drones también deben pagar por los servicios que reciben. Esto podría solucionarse aplicando los requisitos de tarificación de los intercambios de datos que ha propuesto la Comisión en la reforma del cielo único europeo 2+, de forma que se garantice la igualdad de condiciones en el acceso a los datos necesarios y en la tarificación de los mismos.

1. La cuestión medioambiental

3.7.            Las calles congestionadas y la contaminación son ya una realidad en varias ciudades europeas (¹¹). Los entes locales están estudiando soluciones de movilidad más inteligentes, ecológicas, integradas y sostenibles. La movilidad aérea urbana tiene el potencial de dar respuesta a estas necesidades. Se prevé que la movilidad aérea urbana aporte beneficios medioambientales y ventajas para el público y las empresas, en particular con fines comerciales o en caso de emergencias (médicas).

3.8.            El tamaño estimado del mercado de la movilidad aérea urbana en Europa —incluidas la I+D, la fabricación de vehículos, las operaciones y la construcción de infraestructuras— será de aproximadamente 4 200 millones EUR en 2030, lo que representa casi un tercio del mercado mundial. El tamaño estimado del mercado podría crear o mantener unos 90 000 puestos de trabajo en 2030.

3.9.            La Comisión reconoce que los drones tendrán que ser aceptados por la sociedad para poder desempeñar plenamente su papel en beneficio de las empresas y las comunidades locales. Esto requerirá la plena participación inicial de todas las partes interesadas a escala local, regional y nacional para garantizar que en las zonas urbanas y rurales puedan desplegarse de manera justa y sostenible operaciones seguras con drones.

3.10.        A fin de fomentar la inversión privada y el desarrollo de nuevos servicios innovadores dirigidos a diferentes sectores, es preciso garantizar la seguridad jurídica y técnica. Para ello, la Comisión habrá de publicar directrices basadas en un enfoque armonizado de la UE de impulso a la inversión.

1. Los impulsores de la Estrategia para los drones

3.11.        En la Estrategia son clave dos factores interrelacionados: construir el mercado de servicios de drones de la UE y reforzar las capacidades y sinergias de la industria civil, de seguridad y de defensa europeas.

3.12.        El estudio de la AESA (¹²) sobre la aceptación social de la movilidad aérea urbana en Europa (¹³) puso de relieve que, además de los problemas de seguridad, la cuestión de la privacidad y la protección de la fauna silvestre son las principales preocupaciones de los europeos. La AESA se pondrá en contacto con la Comisión y la apoyará a la hora de elaborar medidas adecuadas —ya sean sistémicas o técnicas— para garantizar la protección del medio ambiente y la vida silvestre.

3.13.        Para acompañar la aplicación del marco regulador en desarrollo, la AESA también ha lanzado las siguientes iniciativas adicionales: creación de un grupo de trabajo con representantes de los Estados miembros y Eurocontrol dedicado a armonizar la certificación de los proveedores de servicios del U-Space y los proveedores únicos de servicios de información comunes; publicación de directrices sobre la manera de gestionar incidentes con drones en los aeropuertos (¹⁴); apoyo a los Estados miembros a la hora de definir exenciones y crear entornos de pruebas que permitan expedir autorizaciones de explotación.

3.14.        La Estrategia presta menos atención a cuestiones como la responsabilidad, tanto en las operaciones entre empresas como en las relaciones con los consumidores, también con respecto a las operaciones transfronterizas y en situaciones en las que intervienen varios modos de transporte. El CESE considera importante acordar principios comunes de la UE a este respecto, también en las relaciones con terceros países, antes de que se desarrolle el mercado de la movilidad de drones y de los servicios de transporte de mercancías.

4. Observaciones particulares

4.1.            Propiciar servicios relacionados con la movilidad aérea innovadora permitirá que los drones también se incluyan entre los modos de transporte disponibles en las zonas urbanas y locales (¹⁵). Su desarrollo requerirá una planificación regional y local que tenga en cuenta criterios basados en la movilidad como servicio y aplique un enfoque multisectorial. Por lo tanto, el CESE destaca que será necesario establecer vínculos adecuados y propiciar la coordinación con las autoridades nacionales y locales.

4.2.      La nueva movilidad aérea aspira a reforzar la dimensión intermodal mediante su integración con otros sistemas de movilidad a fin de crear una red flexible, inteligente y densa en todo el país (¹⁶). Aunque la integración con el medio terrestre parece obvia, la conexión con las vías navegables interiores y el ámbito marítimo reviste igual importancia.

La integración de los medios terrestre, aéreo y marítimo será un factor importante del desarrollo territorial. El reto consistirá en integrar de forma segura los UAS en el espacio aéreo y fijar tarifas adecuadas, de modo que los servicios sean sostenibles y asequibles para las empresas y los usuarios. En particular, el mercado de los drones está creciendo, pero, pese a las expectativas de una rápida introducción de estos servicios, las partes interesadas aún están dilucidando qué operadores de drones suministrarán qué servicios en el U-Space y cuál será su coste.

4.3.            Es esencial garantizar el alto nivel de seguridad física y de ciberseguridad de los drones, lo que a su vez permitirá garantizar, en particular, la seguridad nacional. Esto es aplicable, en primer lugar, a los componentes tecnológicos y de fabricación, que requieren procedimientos de contratación pública capaces de verificar la idoneidad de los proveedores, como indicó la Comisión Europea, por ejemplo, en el caso de las redes y los equipos 5G en su Recomendación de 26 de marzo de 2019 (¹⁷). Por otra parte, quedan por tratar las cuestiones de la necesaria protección de los programas informáticos (a fin de evitar que los agentes hostiles tomen el control de los drones) y de la recogida indebida de datos. Por lo tanto, es necesario analizar si las medidas en materia de ciberseguridad, controles de seguridad de los pasajeros y sistemas de lucha contra los UAS son adecuadas y evaluar cuidadosamente los drones que utilizan IA, en el marco del futuro Reglamento sobre IA de la UE.

4.4.            El CESE señala que el Reglamento (UE) 2023/203 sobre los requisitos relativos a la gestión de los riesgos relacionados con la seguridad de la información que puedan repercutir sobre la seguridad aérea destinados a las organizaciones y a las autoridades competentes se aplica a diversos agentes —entre los que se cuentan los proveedores de servicios del U-Space y los proveedores de servicios comunes de información— y a los operadores innovadores de movilidad aérea. Por consiguiente, es necesario prever una gestión cooperativa europea de la seguridad de la información con el fin de prevenir los riesgos de ciberseguridad.

4.5.            El CESE considera esencial que las autoridades responsables se coordinen con rapidez. Las empresas de diversas ramas de la industria utilizan drones sin ser consideradas por ello «empresas aeronáuticas», pero tienen que interactuar y coordinarse con la industria aeronáutica tradicional. Las autoridades responsables de los diferentes segmentos de negocio habrán de debatir y coordinar estrategias, políticas y prácticas operativas para que estas no obstaculicen el desarrollo del mercado. Se trata de un reto importante a escala nacional y de la UE y las medidas conexas deben formar parte integrante de la Estrategia para los Drones 2.0 de la UE y de las correspondientes estrategias nacionales.

4.6.            Como señala la Estrategia para los Drones 2.0 de la UE, los drones pueden utilizarse en casi todos los sectores industriales y sociales y tienen un número casi ilimitado de aplicaciones potenciales. Al mismo tiempo, en algunos sectores el grado de concienciación sobre este potencial puede ser reducido. Del mismo modo, la planificación de las infraestructuras necesarias en tierra y aire debe ahora tener en cuenta un nuevo elemento, cuya utilización y características no se conocen plenamente. Con el fin de sacar el máximo provecho de esta nueva tecnología, minimizando al mismo tiempo los riesgos y garantizando su aceptación pública y política, la UE debe emprender un amplio proceso que cimente la aceptación y en el que han de participar todas las partes interesadas, los sectores industriales y la ciudadanía.

Bruselas, 20 de septiembre de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1)  Reglamento de Ejecución (UE) 2023/203 de la Comisión, de 27 de octubre de 2022, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a los requisitos relativos a la gestión de los riesgos relacionados con la seguridad de la información que puedan repercutir sobre la seguridad aérea destinados a las organizaciones contempladas en los Reglamentos (UE) n.o 1321/2014, (UE) n.o 965/2012, (UE) n.o 1178/2011 y (UE) 2015/340 de la Comisión y los Reglamentos de Ejecución (UE) 2017/373 y (UE) 2021/664 de la Comisión, así como a las autoridades competentes contempladas en los Reglamentos (UE) n.o 748/2012, (UE) n.o 1321/2014, (UE) n.o 965/2012, (UE) n.o 1178/2011, (UE) 2015/340 de la Comisión y en los Reglamentos de Ejecución (UE) 2017/373, (UE) n.o 139/2014 y (UE) 2021/664 de la Comisión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1178/2011, (UE) n.o 748/2012, (UE) n.o 965/2012, (UE) n.o 139/2014, (UE) n.o 1321/2014 y (UE) 2015/340 de la Comisión y los Reglamentos de Ejecución (UE) 2017/373 y (UE) 2021/664 de la Comisión (DO L 31 de 2.2.2023, p. 1 ).

(2)  En Estados Unidos, por ejemplo, la Administración Federal de Aviación (FAA) ha estado trabajando activamente en la integración de los drones en el sistema nacional del espacio aéreo. Del mismo modo, países como Canadá, Australia, Japón y China han realizado avances significativos en el desarrollo de sus propias industrias de drones y de sus marcos reglamentarios.

(3)  Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 de la Comisión, de 24 de mayo de 2019, relativo a las normas y los procedimientos aplicables a la utilización de aeronaves no tripuladas (DO L 152 de 11.6.2019, p. 45).

(4)  Reglamento Delegado (UE) 2019/945 de la Comisión, de 12 de marzo de 2019, sobre los sistemas de aeronaves no tripuladas y los operadores de terceros países de sistemas de aeronaves no tripuladas (DO L 152 de 11.6.2019, p. 1).

(5)  Reglamento de Ejecución (UE) 2021/664 de la Comisión, de 22 de abril de 2021, sobre un marco regulador para el U-Space (DO L 139 de 23.4.2021, p. 161).

(6)  Reglamento de Ejecución (UE) 2021/665 de la Comisión, de 22 de abril de 2021, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/373 en lo que respecta a los requisitos para los proveedores de servicios de gestión del tránsito aéreo/navegación aérea y otras funciones de la red de gestión del tránsito aéreo en el espacio aéreo U-Space designado en el espacio aéreo controlado (DO L 139 de 23.4.2021, p. 187).

(7)  Reglamento de Ejecución (UE) 2021/666 de la Comisión de 22 de abril de 2021 por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 923/2012 en lo que se refiere a los requisitos para la aviación tripulada que opera en el espacio aéreo U-Space (DO L 139 de 23.4.2021, p. 187).

(8)  Por ejemplo, los drones se utilizan cada vez más en la agricultura de precisión para supervisar la salud de los cultivos, optimizar el riego, detectar enfermedades y plagas y analizar las condiciones del suelo. Pueden ayudar a los agricultores a tomar decisiones basadas en datos y a mejorar el rendimiento de los cultivos.

(9)  Distintos países de la UE han aplicado sus propios conjuntos de normas en materia de propiedad de los drones, certificación de los pilotos, restricciones operativas y privacidad. Estas normas tienen por objeto garantizar el uso seguro y responsable de los drones, minimizando al mismo tiempo los riesgos potenciales para la seguridad, en particular la seguridad pública, y la privacidad.

(10)  Global Unmanned Aerial Vehicle Market Insights; Forecast to 2028, Valuates Report, 2022.

(11)   Study on the societal acceptance of Urban Air Mobility in Europe, AESA, 19 de mayo de 2021.

(12)  Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea.

(13)  https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/uam-full-report.pdf

(14)  https://www.easa.europa.eu/en/newsroom-and-events/press-releases/easa-issues-guidelines-management-drone-incidents-airports

(15)  Por ejemplo, Helsinki ha sido pionera en dar la bienvenida a la movilidad como servicio. En 2019 llevó a cabo un proyecto piloto en el que se utilizaron drones para transportar sangre y muestras médicas entre hospitales.

(16)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Transporte intermodal y logística multimodal: lograr que los modos de transporte complementen la ecologización del transporte» (Dictamen de iniciativa) (DO C 374 de 16.9.2021, p. 1).

(17)  Recomendación (UE) 2019/534 de la Comisión, de 26 de marzo de 2019, Ciberseguridad de las redes 5G (DO L 88 de 29.3.2019, p. 42).

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/858/oj

ISSN 1977-0928 (electronic edition)